新一届政府将转变政府职能作为深化行政体制改革的核心，将深化行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口，将激发经济与社会活力作为深化行政审批制度改革的最终落脚点。年光似鸟翩翩过，世事如棋局局新。日前，国务院下发了两个关于深化行政审批制度改革的文件，开启了深化行政审批制度改革的新阶段、新篇章。

　　一个是国务院印发的《关于取消和调整一批行政审批事项等事项的决定》，取消和下放90项行政审批事项，取消67项职业资格许可和认定事项，取消10项评比达标表彰项目，将21项工商登记前置事项改为后置审批，保留34项工商登记前置审批事项。另建议取消和下放18项依据法律设立的行政审批和职业资格许可认定事项，将5项依据有关法律设立的工商登记前置审批事项改为后置审批，国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订有关规定法律规定。第二个是《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》。这两个文件将国务院深化行政审批制度改革推向了一个新的历史阶段——从“点”式突破迈向“线”“面”纵深。

　　总体言之，深化行政审批制度改革主要有两大任务。首先是解决“审批多”的问题，其次是解决“审批难”的问题。解决审批多的问题，最直截了当的做法是取消和下放行政审批事项。因此，取消和下放行政审批事项，在整个行政审批制度改革中居于决定性地位，既是新一届政府深化行政审批制度改革的起点，又是重点，具有画龙点睛之功效。在深化行政审批制度改革的征途中，实现取消下放行政审批事项的数量与质量相统一，提高取消下放行政审批事项的“含金量”。

　　集中表现在三个方面：一是涉及投资创新创业、公司制作经营、促进就业的审批事项占大头，有68项，占63%。如，取消“豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务审核”、取消“国土资源部科技平台建设审批”、取消“保险公司从事农业保险业务”审批、取消“物业管理师注册职业资格认定”等。其他占37%，主要涉及机构认定、规划计划或方案审批等。二是能取消的尽量不下放。取消的共计87项，占81%。三是，取消的非行政许可审批事项数量较多，共48项，加大消除行政审批灰色地带。根据国务院部署，2015年要彻底消除非行政许可审批事项这一行政审批类别。新一届成立之初，国务院部门453项非行政许可事项中，有200项面向公民、法人、社会组织。取消是原则，保留是例外（依法定程序转为行政许可、或转为行政管理内部事项），例外必从严。

　　至此，国务院两年时间提前完成了本来5年的改革目标任务（削减三分之一以上行政审批事项）。在解决审批多的问题上，已经取得了阶段性改革成果，可以说首战告捷，为解决审批难的问题创造了良好基础。

　　2．“点”式突破取得阶段性成果，决不意味着取消下放行政审批事项已经走向终点

　　下一步，向点要“含金量”。调研中了解到，行政相对人在评价取消下放行政事项含金量时，往往采取4项标准，一是，社会受益群体数量多少，利益份额大小；二是，取消下放的行政审批事项业务量的多少；三是，取消下放的行政审批项目资金量多少；四是，激发企业市场活力的效果大小、快慢。因此，国务院部门取消下放行政审批事项绝不松劲，不能松手，继续向“点”要深度，重在向“点”要质量。一场90分钟的足球赛，决定输赢的进球也许会出现在最后一分钟，甚至是在加时赛。令百姓最为之一震、最耳目一新、最激动人心的行政审批事项取消与下放，也许出现在完成数量目标之后。

　　一个国家无论发展到何种程度，总是保留了一批行政审批事项，转型期的中国更不例外，甚至跟着社会经济发展，还有依法增加审批事项的可能。对保留下来的行政审批事项，“不患审批，而患不公”，着力解决审批难的问题，是行政审批制度改革新阶段的主要矛盾。攻其一“点”（取消下放行政审批事项），不及其余，难以完全解决“审批难”。行政审批制度改革有着科学内涵和自身边界，不能无限缩小和任意放大。应遵循行政审批制度改革实践的内在逻辑主线，向“线”要长度，增加取消下放行政审批事项的“附加值”。

　　行政审批制度改革实践的内在逻辑主线个重要环节构成。一是清理、取消、下放行政审批事项，这是起点。二是科学配置行政审批权。目标是建立统一的行政审批服务平台，实现行政审批“一个窗口对外”。三是实现行政审批标准化。这是向全社会提供无差别的高品质行政审批服务的前提。四是网上审批。这是深化行政审批改革的信息技术支撑，至少做到审批信息在各部门之间共享互认。五是加强事中事后监管。创新监督管理方式、提高监管效果，是当务之急。

　　《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批行为的通知》是国务院行政审批制度改革的一个标志性文件。该文件迈出了规范国务院部门行政审批行为的制度设计第一步，并适度延长了行政审批制度改革“产业链”。以此为标志，在国务院层面，解决审批难与解决审批多的问题同等重要，甚至比解决审批多更重要。

　　“冰冻三尺，非一日之寒”。行政审批难问题是长期形成的，解决起来非一日之功。相对于已经积极探索多年成效显著的地方来说，国务院部门在相对落后了一些，可谓“麻袋包上绣花，底子天生薄”。因此，《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批行为的通知》，并没有完全按照行政审批制度改革实践的内在逻辑主线全面开花，全线出击，制度设计一步到位。通观《通知》中制度设计，只是规范和改进行政审批行为的1.0版本，今后要一直推出升级版。

　　首先，在科学配置行政审批权方面，并没有像大多数地方政府那样开门见山地要求“两集中、两到位”、甚至是“三集中、三到位”；只是提倡性、引导性的要求“有条件的部门要将分散在多个内设机构的审批事项相对集中，将一般事项审批权限下放给窗口审查人员，提高窗口办事效率。”不过有必要注意一下的是，《通知》中一个刚性的要求是，“全面实现‘一个窗口’受理。承担行政审批职能的部门要将审批事项集中到‘一个窗口’受理，申请量大的要安排专门场所，积极推行网上集中预受理和预审查，创造条件推进网上审批。”

　　其次，在行政审批标准化方面，并没有像大多数地方政府那样直接提出行政审批标准化要件，甚至回避了“行政审批标准化”的字眼。《通知》中通篇贯穿着实现行政审批标准化的原则与精神，如，“实现办理时限承诺制”，能够理解为行政审批办理时限标准；“编制服务指南”中的9项服务指南至少有6项（申请条件、申请材料、基本流程、审批时限、收费依据及标准、审批决定证件）能够理解为属于标准化方面的规定。至于《通知》中关于“制定审查工作细则”的刚性规定，更具有标准化的色彩。

　　再次，在网上审批方面，《通知》并没有强制性的规定，更多的是提倡性、引导性的规定。如“创造条件推进网上审批”，“探索构建国务院部门网上统一监控和查询平台，推进国务院部门间、中央与地方间信息资源共享，加快网上受理、审批、公示、查询、投诉等。”很多有识之士已经取得了共识，网下审批没做明白，网上审批只能是“换个马甲”忽悠人。

　　最后，关于加强事中事后监管的顶层设计与行动方案，国发〔2014〕20号文已有周密部署。最近取消和下放的92项行政审批项目，对每一项都同步提出了加强事中事后监管的措施。

　　首先，怎么样确定规范行政行为的第一步？这取决于当前阶段最亟待解决的问题是什么？问题是时代的声音，最亟待解决的问题，则是时代的最强音。审批环节多、时间长、随意性大、公开透明度不够，是当前阶段最亟待改进的行政审批行为。由此，规范行政审批行为第一步的目标只能是有限目标，可以概括为四个“提高”，一是提高依法审批的程度，压缩设租寻租的空间；二是提高“阳光审批”的程度，切实保障申请人知情权；三是提高审批效率，切实做到便民高效；四是提高审批问责的震慑力，严格责任追究。

　　其次，哪些是规范行政行为的第一步？《通知》中的第二部分、第三部分做了回答。第二部分“规范行政审批行为”列举了六条，第三部分“强化监督问责”是兜底的保障措施。从目前来看，规范行政行为必须做到的是三条，一是“推行受理单制度”，二是“实现办理时限承诺制”，三是“制定审查工作细则”。这三条咋看起来微不足道，细枝末节，甚至有些“螺丝壳里做道场”的色彩。天使与魔鬼同样存在于细节之中。正是细微之处，大有深意。

　　推行受理单制度目的很朴素，意义深远。“审批机关、审批人员请确认，我现在提交的行政许可申请，您是受理了，还是没受理？”如果申请资料不全或者不符合法定形式的，要当场或者在五个工作日一次性书面告知申请人需要补正的全部内容。绝对不可以零抽筋，更不能项庄舞剑,意在寻租。

　　实现办理时限承诺制，“修己安人”。许可申请被受理之后，行政相对人为什么不安？不确定性使其不安。三天也是它，三个月也是它，三年也是它，石沉大海也是它！不安怎么办？有钱的任性，无钱的任命。许多腐败分子利用对审批企业的核准权、协调权，依靠控制审批进度，一拖二要三批，完成权钱交易。原国家能源局一个处级干部家中竟然搜出2亿多现金，就是在扣压审批件这一微观环节生出的“租金”。所以，各有关部门要依法明确办理实现，在法定期限内对申请事项做出决定，不得以任何理由自行延长审批时限；依法可延长审批时限的，要按程序办理。对批准的事项，要在法定期限内向申请人送达批准文书；不予批准的，要在法定期限内出具书面决定并告知理由。安人，既安的是行政相对人，也安的是行政审批人。在法定办理时限内完成行政审批，当然并非是一件容易的事情，这就需要行政审批机关、行政审批人“修己”了。精简审批环节，优化审批流程，势在必行。

　　制定审查工作细则，有章可循。在同样一个地块审批盖楼，一个申请楼高20米，不批；另一个申请楼高40米，批了！此类行为若不坚决刹住、问责，随意任性之举将没完没了。各有关部门对要对承担的审批事项制定审查工作细则，逐项细化明确审查环节、审查内容、审查标准、审查要点、需要注意的几点及不当行为需要承担的后果等，严格规范行政裁量权。审查人员要遵守行政审批规定，严格按细则办事，不得擅自增设或减少审批条件、随意抬高或降低审批门槛。

　　总理在《政府工作报告》中对2015年简政放权、深化行政审批制度改革进行了总体部署。向“点”要深度，向“线”要长度，向“面”要宽度，是其总体部署的鲜明特点。

　　在取消和下放行政审批事项这个关键点上，总理的部署更加系统细密。2015年要求再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批。大幅缩减政府核准投资项目范围，下放核准权限。大幅放宽民间投资市场准入。实施股票发行注册制改革。修订外商投资产业指导目录，重点扩大服务业和一般制造业开放，把外商投资限制类条目缩减一半。全面实施普遍备案、有限核准的管理制度，大幅下放鼓励类项目核准权，积极探索准入前国民待遇加负面清单管理模式。地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下放的审批事项，要接得住、管得好。各级政府都要建立简政放权、转变职能的有力推进机制，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平竞争环境。

　　遵循审批制度改革实践内在逻辑主线，对解决“审批难”的问题改革部署更加具体扎实。首先，加大简政放权、放管结合改革力度。加强事中事后监管，健全为企业和社会服务一张网，推进社会信用体系建设，建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，依法保护企业和个人信息安全。创新金融监督管理，防范和化解金融风险。修订外商投资有关规定法律，健全外商投资监督管理体系，打造稳定公平透明可预期的营商环境。其次，大道至简，有权不可任性。所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，2015年建立规范行政审批的管理制度。再次，实行项目核准网上并联办理。

　　值得高度关注的是，总理关于行政审批制度改革的全面部署，已经使得改革不仅从“点”向“线”拓展，而且从“线”向“面”纵深，即单纯的行政审批制度改革与关联改革协调推进，从而放大简政放权整体效能。如，继续大幅度减少投资项目前置审批；深化商事制度改革，进一步简化注册资本登记，逐步实现“三证合一”；清理规范中介服务。制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。总理关于继续深化行政审批制度改革的部署，已经开启了从“点”式突破迈向“线”“面”纵深的行政审批制度改革新篇章。（宋世明）